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  发表:admin 日期:2021-3-1 点击率:696
义务教育学校标准化建设研究

义务教育学校标准化建设研究

 来源:全国教育科学规划领导小组办公室    发表时间:2021-01-29   作者:张新平

    南京师范大学张新平主持完成了国家社科基金教育学重点课题“义务教育学校标准化建设研究” (课题批准号:AHA160006),课题组主要成员为佘林茂、程晋宽、叶忠、魏峰、姚继军、陈学军、钟振国、冯晓敏、陈红燕、柳世玉等。
    一、内容与方法
    (一)内容

    1.义务教育学校标准化建设的基本原理研究
    义务教育学校标准化建设是我国长久以来持续推进的教育行动。随着我国制定并实施的一系列教育标准,教育标准化进程不断加快。作为 “标准”家族谱系成员,从中央到地方出台的各种标准文件,如 《学校管理标准》《校长专业标准》《学校办学标准》等,在不同层面上回应义务教育学校标准化建设问题。我们从政策话语出发,首先考察义务教育学校标准化建设的基本意涵,力图科学界定义务教育学校标准化建设的定义与范围,并将其作为历史进程中不断演进的公众议题,讨论其不断涌现的复杂多元状态及其构成的多重 “面向”。譬如,从 “元标准性”来看义务教育学校标准化建设,可以发现:标准关涉 “愿景”,更关涉 “效用”;标准关涉 “操作”,更关涉 “理据”;标准关涉 “技术”,更关涉 “人情”。同时,从系统性层面考察义务教育学校标准化建设,借助 “关系范畴”解构学校标准化建设所关涉的多重关系。这种多重关系在实践工作中,内在要求我们要尊重当前义务教育学校标准化建设过程中的 “方法论”原理,这包括坚持 “实事求是”精神,明确 “抓两头、带中间”思想,牵住建设工作的 “牛鼻子”,运用好工作中的 “辩证法”。作为一项公共议题,义务教育学校标准化建设在法学、教育学、经济学与管理学等多学科中均有讨论,我们需要回到学科立场,充分考量规范、秩序、效能、科学、理性、管理、育人、公平、均衡等不同理论关切在义务教育学校标准化建设中的价值立场,形成有关义务教育学校标准化建设的更为丰富的多元化解释。
    2.义务教育学校标准化建设的国际比较研究
    如果将义务教育学校标准化建设作为一项教育现代化工程进行 “知识考古”,探析全球义务教育学校标准化建设的现代化进程,可以发现其开端、发展与完善的历史过程。全球教育现代化进程的开端可以追溯至17 世纪的欧洲,以标准化的班级授课制为基础的现代学校教育的产生和发展可以看作是教育现代化进程的起始标志。20 世纪的现代学校是 “现代工厂制度”的翻版,现代义务教育学校标准化建设的基本样态是学校的“工厂化”与班级的“车间化”。随后,效率至上的 “现代学校”,注重以现代学校的制度标准与体系标准来规范学校的办学行为,将公共教育系统的建立与完善,作为义务教育学校标准化建设的公共性与民主性的体现,也成为义务教育学校办学的基本规范标准与体系标准。如果说20 世纪各国现代学校的标准化建设是对应 “工业化”需要的,目的是为了提高学校办学的效率与效益;那么,21 世纪各国推行学校标准化建设则是为了提升教育质量,在更高水平上激活现代学校的创新活力。21 世纪以来,全球范围内的学校标准化建设已进入一个全面革新的新阶段,学校标准化建设的发展不再是连续性的现代性思维,而是随着全球教育标准化的战略重点的转移而转移,并且随着互联网、云计算、大数据、人工智能等高新技术的突破,它可能呈现出跳跃式的发展,以新技术标准和全球共同利益的视角,重新定义和思考义务教育学校标准化建设。从全球义务教育学校标准化建设现状来看,朝向“全球共同利益”的义务教育目的,“公平、效率、质量”的价值维度, “硬件、软件、人件”的办学向度等,均是值得进一步关注的共同议题与价值选择。
    3.义务教育学校标准化建设的投入机制与优化策略研究
    教育的目的在于满足人发展的需求,义务教育的均衡发展是教育资源供给和人口需求相一致的均衡,义务教育学校标准化建设则是实现教育均衡发展的手段和衡量标准。而目前持续增加的人口数量动态变化、不均衡的人口空间分布与经济发展水平,影响到义务教育的总体需求与供给水平,进而给义务教育资源的供给总量和配置安排带来较大压力。当前在义务教育学校标准化建设工作中,是否能够实现城乡之间、地区之间义务教育的优化组合并能够促进义务教育均衡发展,是判断教育资源配置效率高低的重要标准。而政府对学校的投入是否达到了优化组合且无闲置或不足现象,是衡量义务教育阶段学校财政投入效率高低的重要标准。只有达到了这两个标准的高效率,才能真正保障义务教育学校标准化建设的有效实施。与传统研究相比,我们试图跳出目前义务教育标准化建设中既定的监测框架,重点关注义务教育学校资源投入的供需匹配问题,对目前义务教育服务水平现状进行了实证分析,就人口变化等所带来的教育需求变动对义务教育学校布局的影响进行了探讨,并就目前学校布局及资源配置的供需匹配度进行了考查。
    4.农村义务教育学校标准化建设的问题与路径研究
    全面建设小康社会的重点难点在农村,而义务教育学校标准化建设的重点问题也在农村。对农村的扶贫开发 “贵在精准,重在精准,成败之举在于精准”,对农村义务教育发展的关注也需要做到精准关切。中央政府要求通过义务教育学校标准化建设缩小城乡差距,促进义务教育均衡发展。各地依据本身实际办学情况专门制定了政策,通过设立专项工程,进行数据监测,设立评估指标,对农村义务教育学校建设标准与实施路径进一步细化。从研究层面,我们需要立足农村区域的特殊性和独特性,在调研基础上理性分析农村义务教育阶段学校标准化建设的投入机制及其问题,探索农村义务教育学校标准化建设的困境及其出路。
    当前,农村义务教育学校标准化建设取得一定成效,主要体现在:极大改善了农村义务教育学校硬件办学条件;加强了农村寄宿制学校建设和小规模学校建设;形成了由生活条件、职业发展、工资待遇等组成的多维度立体性师资队伍建设策略体系。然而,我们更需要精准关切农村义务教育学校标准化建设存在的现实问题,譬如:农村义务教育学校内部建设标准化的改革动力不足,农村学校的特色和优势未能得到充分挖掘,农村教育和农村学校的内涵式发展水平有待进一步提升;城乡间学校标准化建设的差距依然较为显著,农村教育资源配置的合理化水平有待提升,农村教育资源的浪费问题依然存在,农村教师队伍的精准配置和持续发展水平有待提升;农村义务教育学校标准化建设缺少过程性评估,缺少对发展数据的动态监测。同时,乡村小规模学校标准化建设是农村义务教育的一个 “微型景观”,通过对不同区域乡村小规模学校的 “深描”,可以管窥当代乡村小规模学校标准化建设的现实样态与独特理路。
    5.义务教育学校标准化建设的效果评估研究
    推进义务教育学校标准化建设,除了政策到位,实施有力外,还应当对此项工作的实施效果进行科学合理的评价。事实上,目前各地在推进义务教育标准化建设过程中,均建立了相应的评价指标体系,但这些指标较多关注义务教育的投入要素评价,而对于教育产出导向评价的重视程度相对不够。具体而言,在我国当前义务教育学校标准化建设效果评估的实践工作与学术研究中,主要聚焦于设施设备、师资条件、经费保障等投入端要素的评估,且在评估的过程中,没有对混淆变量做严格的控制,从而难以准确、全面地反映义务教育学校标准化建设的实际效果与存在问题。就理想状态而言,对于产出导向的教育政策评价,应全面地评估出某项政策对于学生成绩、能力、态度等多个方面,但在这些指标中,大多难以测量,因此目前大多产出导向的教育政策评价都将学生成绩作为产出的代理变量。就本研究所关注的义务教育学校标准化建设的效果评估而言,如果从本项工作的最终目的而言,显然不应止步于硬件设备及办学条件的改善,而是学生的身心发展,或者,更具操作层面而言,应是学生成绩的提升。惟其如此,才能让人们更加关注教育投入与教育质量、学生成绩等产出要素之间的关系,改变此前简单化的、补偿式的教育关注;另一方面,在标准化教育改革过程中,不断改进和提高的教育标准,又为度量教育充足的程度提供了标尺,从而使教育充足的概念可以真正实施。针对于此,借鉴结果导向教育评估的思路,课题以江苏省为例,基于统计年鉴数据、义务教育学校标准化监测数据以及学生学业质量监测数据,在一个准实验设计框架下,采用断点回归等方法,分析义务教育学校标准化建设的成效,评估义务教育学校标准化建设是否促进了学生的学业成绩提升,以及是否推进了校际间学生学业产出的均衡。
    6.区域推进义务教育学校标准化建设的典型经验研究
    在区域推进义务教育学校标准化建设过程中,各级政府是推进工作的责任主体,在义务教育学校标准化建设中的重要作用和责任不可忽视。作为全国教育发达省份,江苏省在推进义务教育学校标准化建设工作上起步早、成体系、举措新,取得了较好的建设效果,也在全国产生了广泛的影响。基于江苏省的个案考察可以看到该省义务教育学校标准化建设是一个持续推进、不断深化的过程,经历了四个主要阶段:一是聚焦农村学校基本条件标准改善阶段 (1993-2004 年),关注农村学校校舍与基础设施的改造与配建;二是指向基本均衡的条件标准化建设阶段 (2005-2009 年),关注所有地区、所有学校的标准化建设,以及实验设备、图书资料、体育和艺术教育器材等与教育教学本身关联更为紧密的办学条件;三是指向优质均衡的办学标准建设阶段 (2010-2015),从 “办学条件标准”转向内容更为丰富与综合的 “办学标准”,从兜底式、补差式、合格式建设转向 “一样好”的发展式、均衡性、优质化建设;四是基于监测报告机制的标准化建设阶段 (2016 至今),关注工作推进机制的完善与创新。梳理江苏省近三十年的义务教育学校标准化建设历程,可以提炼五个方面的经验:一是在坚持以县为主的基础上强化省级统筹,明确省 (市)、市和县 (市、区)各级政府的建设责任;二是确立持续、整合与创新兼顾的建设思路,保持建设工作的持续性,强化建设工作与其他工作的有机整合,并不断探索工作上的创新;三是采用全面改薄与分类协进的推进方式,既关注关键差距,又重视整体跃进;四是构建政策、标准与监测一体化的杠杆机制,切实推动政策与标准的落地见效;五是实施由点到面、体系清晰的工程化策略,尤其是重视不同时期工程的连续性与体系性。这些经验或许不能反映全国义务教育学校标准化建设的整体面貌,却是其他地区可以参照借鉴的。
    (二)方法
    义务教育学校标准化建设研究作为一项综合性、系统性研究,充分考量思辨研究、实证研究与实地研究三种方法范式的优势,在宏观与微观、理论与实践、历史与逻辑等之间寻求张力平衡,增进各方法之间的互补效应,具体来说主要运用了以下研究方法。
    一是文献与理论分析法。搜集整理国内外义务教育学校标准化建设的学术研究文献、政策文本等研究资料,在文献泛读与精读基础上进行理论与内容分析,系统探究义务教育学校标准化的意涵、特征、关系范畴、工作方法论等,并从不同学科立场进行义务教育学校标准化建设的多元视角解读。
    二是比较研究法。从全球视野出发,以横纵两维度进行义务教育学校标准化建设的国际比较研究。在纵向上,将全球义务教育学校标准化建设作为 “现代化进程”的展开,探究学校标准化建设的现代历史演变与主题推进;在横向上,重点关注美国、英国、日本等发达国家义务教育学校标准化建设以及国际组织关于教育发展标准系统的研究,比较不同国家与地区之间义务教育学校标准化建设的相同、相似、相通之处,探析义务教育学校标准化建设的全球共同议题与价值选择,并在此基础上为我国义务教育学校标准化建设提供经验参照。
    三是调查法。基于典型性与随机性相结合的调查原则,综合采用问卷、访谈、座谈等方式调研我国义务教育学校标准化建设现状,实地走访吉林、江苏、浙江、江西、贵州、广东等地方教育行政部门及其所辖基地学校,与教育局局长,分管人事、财务、信息化建设、教科研等部门的科室负责人,以及教育局所辖学校校长等展开义务教育学校标准化建设专题座谈会。课题组设计了 《义务教育学校标准化建设调查问卷》,利用赴各地调研及举办校长、局长培训的机会发放了问卷,了解义务教育学校标准化建设中的现实困境、认知态度和建设效果评估等情况;编制了《义务教育学校标准化建设数据采集表》,请研究生回生源地所在的教育局和学校进行数据采集,回收的数据和资料涵盖了10 省 (自治区)24 县 (区)。在多轮调研中,获取了当前统计资料无法提供的第一手研究资料与数据,深入了解义务学校标准化建设工作中经费投入、资源配置、硬件设施、师资队伍等建设情况。
    四是计量分析法。建立计量模型,定量分析以 “学校设置”为基础的义务教育标准建设中学校资源配置的供需匹配问题;同时,就效果评估而言,以学生学业成绩衡量学生发展,从充足与公平两方面对义务教育学校标准化建设的成效进行评价,利用最小二乘回归分析 (OLS)、断点回归设计 (RDD)等,探讨义务教育学校标准化建设是否促进了 “教育充足”,义务教育学校标准化建设是否促进了 “教育结果公平”,学校标准化建设与学生成绩差异系数的相关性如何等等。
    五是个案研究法。为探索乡村小规模学校标准化建设情况,分别选取东、中、西部省份某乡村学校为个案,“深描”我国当代乡村小规模学校标准化建设现状,总结乡村小规模学校标准化建设的阶段及其保障路径。从区域典型经验来说,研究东部发达省份系统推进义务教育学校标准化建设的“典型个案”,总结义务教育学校标准化建设的推进历程与特色经验,构建义务教育学校标准化建设的 “地方性知识”。
    二、结论与对策
    (一)义务教育学校标准化建设是一项不断演进、具有多重面向的复杂议题

    改革开放以来,国家以多种方式推进义务教育学校标准化建设。由于不同阶段工作重心的不同,“标准”工作本身在称呼及概念上不尽相同,客观上导致义务教育学校标准化建设陷入了一种 “标准丛林”。从最广泛意义上来看,义务教育学校标准化建设既是一个有关义务教育学校标准研制、实施及评价其工作成效的动态发展过程,也是办学管校的多个责任主体在协商、参与义务教育学校建设中凝聚共识并共享建设成果的持续努力过程。从关系范畴切入,可以发现义务教育学校标准化建设存在多种关系,即在义务教育学校标准化建设的起始点、动力源、生态环、复杂态、时空维等方面分别存在一与多、上与下、内与外、静与动、横与纵等五对关系。将义务教育学校标准化建设引入“关系”的思考乃是一种冷静的“返回”,这种关系背后隐含了一条可能的道路,即建立健全义务教育学校标准化建设一体化联动机制,推动形成 “共建共治共享”治理格局。在义务教育学校标准化建设命题不断演进的过程中,其彰显出多重面向,表现出层次性、逻辑性、动态性、质量化、多元性、系统性、主体性、典型性、科学性、元标准性等十大特征。义务教育学校标准化建设在法学、经济学、管理学、教育学等多学科中均有丰富的学术讨论,透过不同视角的审视,可以管窥各自强调的关切要点。从法学视角来看,特别在软法框架下,以专业性、技术性与规范性的体现方式和程度为依据,可以将我国义务教育学校办学标准划分为两个层次,即 “作为技术工序的办学标准”和“作为行为规范的办学标准”;义务教标准化建设关键在于寻求“软约束力”,达到 “软”性和 “法”性的平衡,并最终指向 “最佳秩序的建构”。从经济学和管理学视角来看,以标准化推进义务教育学校建设,从某种意义上就是要重新配置教育资源,重新优化教育产品与服务在社会中的供求情况。其中,基于指标构建、数据监测的大数据时代的教育管理是重要方式,这背后有效能最优化的追求,而这根本上与我们对 “科学理性”的价值认同有关。而教育学视角作为反思视角的内在转向与自我回归,拥有自身的价值关怀,其更加凸显育人之目的,更加关注均衡与公平,更加强调教育家办学。
    (二)义务教育学校标准化建设是全球教育现代化发展的必由之路
    义务教育学校标准化建设是一项教育现代化工程,全球义务教育学校标准化建设是随着教育现代化进程而不断发展的过程,遵循着学校办学基本标准的确立、学校办学规范与制度的形成以及现代教育系统的完善与新时代转向的过程。在全球义务教育学校标准化建设过程中,虽然各国教育现代化发展面临的具体问题和挑战各不相同,解决学校均衡发展与优质发展、个性化发展与特色发展、薄弱学校改造与学校效能提升等问题所采取的具体措施各有不同,但共同的选择是 “走学校标准化建设的道路”。从一定意义来说,义务教育学校标准化建设是全球教育现代化发展的必由之路。国际教育发展现代化进程表明,世界各国对学校标准化建设的重视程度不断增强,并纳入国家教育发展战略任务,以学校标准化建设的路径推进教育的现代化发展。全球义务教育学校标准化建设举措,对于推进我国义务教育学校标准化建设具有重要启发意义,其共同经验尤为值得重视,具体包括:完善义务教育学校标准化建设的法规与政策,确定义务教育学校办学质量标准,增加义务教育学校办学经费投入,促进义务教育均衡与充分发展,注重因地制宜办适合的学校等。
    (三)义务教育学校标准化建设的资源配置需要综合考虑学校设置与人口结构因素
    人口结构变动会导致其受教育需求发生变化,势必对义务教育资源的供给产生新要求。义务教育既要满足民众的受教育需求,同时也可能限制需求,或者说无法绝对适应人口结构变化,因此在义务教育与人口结构之间存在偶和协调的内在机理。义务教育学校标准化建设的资源配置需要综合考虑人口结构变化因素,应增加 “学校设置”的监测指标,将学布局和学校规模等资源配置因素作为义务教育标准化建设动态发展的重要方向和重要内容。当下义务教育标准建设需要区别对待发展中的资源配置差异问题,着力解决学校布局和学校规模因素而造成的服务水平供需匹配协调度不高等问题,坚持稳中求进,将满足需求作为义务教育标准化建设的重要目标。同时,创新义务教育阶段学校设置均衡性的评价体系尤为重要,应该对义务教育阶段学校布局及其规模的均衡性进行评价,并应将学校本身视作教育资源进行均衡性评价,不仅需要在学校自身建设上进行监测评价,更要上升到行政区层面进行学校布局和学校资源配置方面的评价。
    (四)后扶贫时代需要持续关注农村义务教育学校标准化建设的系统推进
   
由于长期以来的历史欠账,农村教育和农村学校的改革发展问题一直以来是我国落实义务教育均衡和公平发展的关键,也是义务教育学校标准化建设的一块短板。随着2020 年脱贫攻坚目标的实现,我国将进入后扶贫时代,系统推进农村义务教育学校标准化建设,需要得到持续而精准的关注。伴随标准化建设任务的不断推进,农村义务教育学校标准化建设原有实践方式的问题也逐渐显现。面对新时代农村教育现代化的发展要求,以及日益增长的农村义务教育高质量发展的公众需求,为确保农村义务教育学校标准化建设的持续推进,我们亟需对其展开一场从理念认知到实践重点的系统性变革。具体而言,农村义务教育学校标准化建设的突破之道在于:一是需要进一步强化对农村义务教育学校标准化建设特色的认识;二是探索制定适切性强的区域性农村义务教育学校标准体系,在促进城乡教育一体化过程中使农村学校能够实现有特色的差异化发展,切合农村学校的发展需要、彰显农村学校特色和优势;三是创新教师队伍管理在体制和机制,着力促进农村义务教育学校教师队伍标准化建设。同时,作为农村义务教育的重要组成部分,乡村小规模学校标准化建设的现实逻辑值得 “深描”,从东中西部三省份个案学校的田野观察可知,乡村小规模学校标准化建设拥有自身的 “阶段逻辑”,体现为满足 “够用”、保障 “公平”、优先 “发展”等三个阶段。为进一步优化乡村小规模学校标准化建设,有三种路径保障值得关注,即 “危机化解”的生存路径, “底部生成”的内涵式发展路径以及 “机制先导”的创新发展路径。
    (五)充足产出与结果公平应成为义务教育学校标准化建设效果评估的重要考量
    当前义务教育学校标准化建设如何实现从均等投入转向充足产出与结果公平,仍存在较大的改进空间。从效果评估的角度,为进一步推动相关政策更好落实,我们从 “产出端”出优化义务教育学校标准化建设的几项建议:其一,从投入均等向教育结果充足、公平转变。教育均衡不应只是硬件等投入资源的均衡,质量的高位均衡、教育结果的公平更应当成为教育发展的着力点,更需要关注硬件等资源的效力与效益,使设备、设施等真正服务于学生的发展。其二,注重循证决策,构建兼顾科学性、灵活性和动态性评估指标体系。标准化建设监测指标作为评估工具,对学校标准化建设具有引领作用,意义重大,这要求我们不能用一把尺子量到底的思维去衡量其标准化建设成效,不应过于被标准绝对禁锢;相反,需要进一步加大科研力度,更为科学合理地设置相关评价指标,注重标准的弹性与动态性。其三,打造标杆学校,凸显办学特色,进一步缩小学校办学的差距,加强监督问责。在完善硬件建设的同时,需加强软件建设指导,打造学校特色;在关注学校间、地区间差异的同时,着力解决系统内部差异,关注 “合乎最小受惠者的最大利益”。同时,作为系统工程,需要各级教育管理部门充分发挥主导作用,通过科学评估和督导,明确相关责任人的职责,确保学校建设需求得到及时的反馈与解决。
    (六)从区域典型经验中发现推进义务教育学校标准化建设的 “中国方案”
    义务教育学校标准化建设在全国各地展开的阶段、问题、挑战等既有现实的共通方面,更有各自鲜明的地方特色。基于起步早、成体系、举措新的江苏省义务教育学校标准化建设工作的区域典型经验,可以管窥我国义务教育学校标准化建设的中国特色与中国方案,体现在三个方面:
    第一,义务教育学校标准化建设工作须置于教育现代化、义务教育发展总体战略目标下考虑。江苏省义务教育学校标准化建设工作分为 “局部基本条件标准建设、整体性的条件标准建设、办学条件标准建设和建设杠杆创新”四个阶段。它们在教育现代化建设的角度,呼应了 “启动教育现代化建设、提出率先基本实现教育现代化目标、总体达到基本实现教育教育现代化目标、追求更高水平教育现代化”四个阶段;在义务教育发展的角度,对应着 “巩固普及水平、促进基本均衡与推进优质均衡”三个政策目标层次。
    第二,义务教育学校标准化建设工作既是一个教育问题,也是一个政策与管理问题。这要求我们从 “标准本身”与 “标准化建设”两个角度,认识与推进义务教育学校标准化建设工作。标准研制是标准化建设的前提,没有指向精准、结构良好、敏感度高、操作性强的标准体系,建设工作难以展开或难得其效。标准本身的科学性,则必须基于对教育及学校办学规律的深刻理解。同时,有力高效的建设工作又是标准能够切实落地的保障。江苏省不断丰富完善的建设标准之所以能化为实践、确见其效,与其管理体制、建设思路、推进方式、杠杆机制与工程策略上的创新探索密不可分。
    第三,义务教育学校标准化建设工作需要坚持实事求是的方法论。江苏省的实践探索表明,义务教育学校标准化建设不能采用简单行政推动的方式,也不能完全遵循科学理性的思路,而应将知识与经验、逻辑与实践、技术与智慧结合起来,坚持实事求是。这表现为这样几个方面:一是回到实质,理解标准化建设到底是一项什么样的工作;二是立足实际,根据不同阶段的情况与目标,确立合适的目标与路径;三是基于证据,用数据和事实说话,发挥监测工作的推动与指导作用;四是不急于求成,在总体目标指引下,以积极进取的态度和务实有效的方法,稳步推动工作从一个台阶走向另一个台阶。 




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